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腾飞娱乐场线上菠菜|大陆自然灾害为何总会引发“舆情灾害”?

2020-01-08 09:20:34
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腾飞娱乐场线上菠菜,原题为《从邢台洪灾谈行政问责和行政监督》

今年夏天,大陆自然灾害频发。从6月23日的江苏省盐城市特大龙卷风,到7月初的湖北省武汉市洪灾,再到7月19日的河北省邢台市洪灾,无不引发公共舆论的关注。但总体而言,邢台洪灾引发的关注度最高。中共中央党校主办的《学习时报》发表评论称,邢台洪灾在舆情热度和公共讨论的深度上都远超前两起灾害,“已然成为一场舆情灾害”。

从7月22日晚上起,有关邢台洪灾的消息即以“刷屏”之势在网络传播。7月23日,邢台市市长董晓宇代表市委、市政府向遇难者家属及受灾群众致歉。24日,河北省委对邢台市经济开发区党工委书记、管委会主任段小勇和邢台市经济开发区东汪镇党委书记张国伟等四人停职检查,并将在分清责任后依法追责。25日,邢台市委对王快镇党委副书记郭同恒做出同样处理。

迅速启动的问责机制,一定程度平息舆论的质疑。但也有一些声音认为还应该对更高层级的领导进行追责。

在重大事件发生后,怎样的行政问责才能更好地回应公众诉求?在政府的日常治理中,如何通过行政监督和应责(accountable意指负有责任或有义务的)来避免类似事件的重演?这是在邢台洪灾之后,有关方面需要反思的问题。为此,《凤凰周刊》对北京大学法学院副院长沈岿进行了专访。

[2016年7月23日,河北省邢台,一条公路在洪水过后被毁坏。]

区分政治和法律责任

凤凰周刊:邢台洪灾发生后,邢台市市长公开道歉,也有相关官员被问责,但有些声音对此仍不满意。为什么会出现这种情况?在这次事件中,怎样的追责才是适当的?

沈岿:公众有这样的反应,可能跟以下几方面有关。

第一,这次的问责主要还是在内部进行,对外公布的只是一个问责结果。对于哪些官员究竟因为什么原因被问责,并未公开透明。一些民众可能会怀疑,真正的责任人是否被问责?

第二,普通公众对中国的问责体系还不了解。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,其中对问责事由做了一些列举,虽然也涉及到了造成恶劣影响的重大事件,但对于哪些人应该负什么具体的责任,该文件并未明确指出。在这种情况下,民众有可能会怀疑,市长作为地方的主要负责人,仅仅一个赔礼道歉,实在是轻描淡写,是不是把自己的责任推到下面去了?对市长本人的追责是不是没到位?其实,在上述文件中,赔礼道歉也是一种问责形式。

第三,在目前的问责体系中,对于党政领导干部的政治责任和法律责任,区分得还不是很清楚。如这次邢台市水灾,以及后面出现的村民堵塞高速公路事件,就应该区分党政领导的政治责任和法律责任。在中国的政治体系中,当地政府的“一把手”,或者分管该领域的领导,不管他本人有没有过错,都应该承担相应的政治责任,因为他们是向当地全体民众承担政治责任。对于比较低层级的普通党政领导,他们应为自己的直接过错负责任。比如,在处理水灾时,他们没有按照既有规定或者应急预案采取相应的措施,肯定存在过错,必须要追究他们的责任。但在具体问责的实际操作层面,官方经常是只给出一个问责结果,并没有严格区分这两方面的问责,既没有向老百姓交代谁应承担无过错的政治责任,也没有公布谁应承担有过错的法律责任。

第四,还需要强调一点,在重大事件中,需要有人来承担政治责任。这里说到的政治责任,可能和西方国家的政治责任有所不同,因为在多党制政体之下,政治责任往往关系到执政党是否能够继续执政的问题。中国虽然不存在这个问题,但也同样面临着执政党的公信力问题。也就是说,在重大事件发生后,政府的“第一把手”或者分管领导究竟有没有向公众交代并承担相应的政治责任,这直接会关系到执政党的公信力。对于执政党能不能获得民众认同,这是非常重要的方面。在以往的某些问责中,这种政治责任的问责也是有所体现的,比如,在“非典”事件当中,当时被问责的官员有上百名,其中包括两个很重要的正部级官员,一个是时任北京市市长,另一个是时任卫生部部长。

凤凰周刊:要“一把手”承担政治责任,是否也有不妥之处?

沈岿:党政机关的“一把手”或者分管领导虽然没有直接的过错,但如果深究,就能找到他们应当承担政治责任的理由。在政府的日常治理中,如果他抓得比较紧,比如,对于这种灾难的处理,他曾督促过下级做好应急预案的演习或训练,让大家都清楚地知道怎样处理这种事件,第一时间通知可能会受灾的群众,这才能说明这个“一把手”是称职的。否则,他就是不称职,或者能力不够。

为什么要强调“一把手”要承担政治责任?其实是要强调应责,而不是简单的事后问责。应责体系包括了事前、事中、事后三个阶段,它应贯穿于政府治理的整个过程。政府治理的关键在于平常做了什么,而不是出事之后到现场去指挥一下。

公开调查和问责报告

凤凰周刊:在重大事件发生后,你认为官方在行政问责上还需要做哪些改进,才能让民众满意?

沈岿:首先是要公开透明,一定要把问责的决定及其理由都让公众知道。对于特别重大的事故和灾难,官方应做出详尽的调查,然后按照公开透明的原则,将调查报告公布出来。只有这样,有关方面才能从中吸取教训,尽可能避免类似事件在以后再次发生。这才是对民众真正负责任的态度,民众也会因此对政府有认同感。我相信政府内部可能会有调查,也会总结相关的经验教训,但遗憾的是并没有让民众知道,没有真正把政府和民众联系起来。

凤凰周刊:从危机公关的角度,向社会公布公开透明且详尽的调查报告,就会消除民众的质疑。但为何政府较少这样做?

沈岿:这可能是一个习惯问题。规则和制度都容易改变,但行为习惯是很难改变的,当然,这背后可能还有各种利益的考量。可以触类旁通地对比一下其他现象。比如,为什么政府信息公开难?因为政府官员还习惯于闭门行政,不想让老百姓知道做出一个决定的前后过程,害怕老百姓吹毛求疵地批评。政府可能还不习惯于接受善意的批评,总觉得会丢面子或者怎么样。我相信,在全世界范围内,官员都不喜欢让人指手划脚地批评。

总体而言,官方的问责意识在加强。我在给官员讲课的时候发现,官员们现在对问责还是挺发憷的,他们也很想了解问责制度到底是怎样的。而中国行政问责的关键问题,恰恰是没有一个比较明确具体的制度。

根据《宪法》,无论地方人大还是全国人大,都可以就一些重要的事件进行特别调查。重大事件发生之后,各级人大应发挥其应有的作用。但据我了解,到目前为止,各级人大还很少行使这项权力,也就是说它还处于“活火山”状态。这就说明,在制度层面上,人民代表机关本应起到的监督作用,还没有真正落实到位。

此外,还可以考虑在行政问责制度建设的层面上,明确规定某些重大事件必须对民众公布详尽的问责报告和调查报告。如果能有这样一个硬性要求,对公众利益的保护将非常有利,也将非常得民心。有此规定后,如果有关部门没有做到,民众就可以提出监督的要求和信息公开的要求,直到其公开调查报告为止。这样就可以给行政机关更大的压力,督促其应责。

监督的难题

凤凰周刊:一些重大事故背后,可能与某些政府日常治理中的行政监督层层失守有关。比如,3月的山东疫苗事件,相关监督法规其实都有,只要任何一个环节监管执行到位,就能避免此事的发生。但现实情况有时并不乐观。为什么有时行政监督会失灵?

沈岿:原因是多方面的,但根本性的原因在于,行政监督是同体监督,缺少异体监督。也就是说,行政监督更多的是在一个系统内部进行的监督,会有多种原因导致其监督乏力。如上级和下级可能存在一个共同的利益关系,或者在某一些事件的形成过程中,上级和下级都存在过错,那么监督的力度自然就会减弱。在有些事件中,下级的过错可能是主要的,但上级也会碍于情面,会减弱监督,甚至不愿意积极监督。

此外,在中国的行政体系中,上下级之间的关系微妙。整个体系要运转,有赖于下级工作人员积极开展工作,所以上级也会考虑到不能过多打击下级工作人员的积极性。因此,就算某一事件发生了,确实存在问题,要给公众一个交代,但上级也可能会尽量减轻对下级的处罚。

我曾经了解过这样一个案例,某区县出现了某个问题之后,中央责令其提交问责报告。刚开始,该区县申报的是向较低层级官员问责,中央不满意,就稍微把问责官员的级别提高了一点,后来中央还是不满意,就又把问责官员的级别再提高一点。从这个案例中可以看到,地方在处理行政问责事务时,会跟上级不断博弈,一步一步试探底线,如果上级监督不是很严或者抓得不紧,很可能就会“大事化小,小事化了”。所以,在同体监督的体系里,很难进行有效的行政监督。

其实,在世界上的其他国家,执政党内部的问责都会面对类似的问题,如情面问题,或者共同过错问题,能遮掩的肯定会尽量遮掩。如在美国的这次选举过程中,维基解密曝出的邮件显示,民主党全国委员会暗中力挺希拉里而排挤桑德斯,希拉里肯定是不希望这些内幕被外界知道的。

特约撰稿/沈岿(北京大学法学院副院长)

编辑/王毕强 美编/青年

新媒体编辑/丰泽 马茹均

本文节选自《从邢台洪灾谈行政问责和行政监督》,原文刊载于《凤凰周刊》2016年第24期,总第589期。

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